IV.I Diagnóstico en materia de Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes

 

En México, con motivo de la reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 10 de julio de 2015, se modificó el artículo 73, fracción XXI, inciso a), dotando de facultades al Congreso para expedir leyes generales entre otras, en materia de tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes. La iniciativa respectiva fue presentada por el Ejecutivo Federal el 10 de diciembre de 2015 para discusión y aprobación del Congreso de la Unión. Este proceso legislativo culminó con la aprobación y publicación en el DOF el 26 de junio de 2017, de la Ley General para Prevenir, Investigar y Sancionar la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes (Ley General).
 
Las modificaciones que incluyó esta nueva Ley General en relación con su antecesora, la Ley Federal para Prevenir y Sancionar la Tortura, publicada en el DOF el 27 de diciembre de 1991, resultaron de gran envergadura al tipificar los tratos o penas crueles inhumanos o degradantes; establecer los  tipos penales de tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, así como la distribución de competencias y la forma de coordinación entre las autoridades de los tres órdenes de gobierno para su prevención, investigación, y sanción,  así como las medidas de atención, ayuda, asistencia, protección integral y reparación para garantizar los derechos de las víctimas de los delitos de tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes.
 
Resalta en este último ordenamiento la mención de incorporar  en la investigación de los delitos de tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, lo establecido en la Ley General y de conformidad con  los más altos estándares internacionales; la incorporación de la posibilidad de presentar dicho dictamen por peritos independientes y organismos públicos de protección a derechos humanos de conformidad con los lineamientos del Protocolo de Estambul y estándares en la materia; incorporar principios además del pro persona, como la dignidad humana, debida diligencia, enfoque diferencial y especializado, no revictimización, perspectiva de género, transparencia y acceso a la información pública y prohibición absoluta, ya que se encuentran prohibidos de manera estricta, completa, incondicional e imperativa; su acción penal y sanción son imprescriptibles,  su persecución de oficio a petición de parte o por vista de autoridad judicial, el señalamiento de los límites de las excluyentes de responsabilidad, la consideración de autores materiales e intelectuales, así como la tipificación de delitos vinculados con la tortura, el supuesto de tentativa, las medidas a adoptarse durante la investigación, la prohibición de inmunidades, indultos, amnistías, o figuras análogas, la forma de individualización de la pena; la designación de la competencia federal para conocer estos delitos y las reglas para la exclusión de la prueba.
 
En materia de prevención, la Ley General fortalece el Mecanismo Nacional de Prevención, cuyas funciones eran realizadas por medio de la Tercera Visitaduría General de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH), de conformidad con la designación concretada el 9 de abril de 2007  derivado de las obligaciones contenidas en el Protocolo Facultativo a la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, que motivó su inclusión en el  Reglamento Interno de la CNDH. Ahora, en la ley general citada, se reconoce la importancia del MNPT como una instancia con autonomía presupuestaria y de gestión, encargada de la supervisión permanente y sistemática de los lugares de privación de libertad en todo el territorio nacional, adscrito a la Comisión Nacional, al tiempo que reconoce su independencia de las Visitadurías y crea un Comité Técnico que funge como órgano de gobierno.
 
La CNDH asumió el mandato de la Ley General, al emitir el 22 de diciembre de 2017 el Reglamento del Mecanismo Nacional de Prevención de la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, derogando el artículo 61 del Reglamento Interno de la CNDH. La Ley General y el Reglamento del Mecanismo, ampliaron las facultades de éste último al prever además de la elaboración de informes de supervisión y de seguimiento, la posibilidad de elaborar informes especiales, acceder a la información necesaria incluida la contenida en el Registro Administrativo de Detenciones, presentar quejas y denuncias, promover la participación de organizaciones de la sociedad civil en las sesiones que realice el Comité Técnico, la adopción de medidas cautelares, la celebración de acuerdos o convenios de cooperación (con quién), la presentación de denuncias con motivo del impedimento a sus funciones, la emisión de recomendaciones en materia de investigación a las Fiscalías Especiales y recomendaciones de política pública a las autoridades competentes de los tres órdenes de gobierno, así como la formulación de propuestas sobre la legislación vigente y proyectos de ley en la materia.
 
En el marco de estas últimas atribuciones, se revisó el cumplimiento de las obligaciones contenidas en algunos transitorios de la Ley General, a fin de dotar de efectividad al nuevo marco normativo e impulsar el proceso de armonización legislativa y la creación de las fiscalías especializadas en las entidades federativas y en la Ciudad de México.
 
Así mismo la CNDH a través del Mecanismo Nacional dio cumplimiento a las Recomendaciones del Subcomité para la Prevención de la Tortura de la ONU, establecidas en el documento CAT/OP/MX/R.2 “Informe del Subcomité para la Prevención de la Tortura. Visita a México del 12 al 21 de diciembre de 2016. Observaciones y Recomendaciones dirigidas al Estado Parte.”
 
El Subcomité para la Prevención de la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes perteneciente a la Organización de las Naciones Unidas (ONU), deriva su mandato del Protocolo Facultativo de la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, cuyas funciones de conformidad con el numeral 11 del citado Protocolo, radican en visitar lugares de privación de la libertad y formular recomendaciones a los Estados Partes; asesorar y ayudar a los Estados Partes a establecer sus mecanismos nacionales de prevención (MNP); mantener contacto directo con los MNP para ofrecerles formación y asistencia técnica para aumentar su capacidad; ayudar y asesorar a los MNP en la evaluación de las necesidades y medidas destinadas a fortalecer la protección de personas privadas de su libertad contra la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; plantear recomendaciones y observaciones a los Estados Partes con miras a reforzar la capacidad y el mandato de los MNP y cooperar para la prevención de la tortura en general, con los órganos y mecanismos pertinentes de la ONU, así como con instituciones u organizaciones internacionales, regionales y nacionales cuyo objeto sea fortalecer la protección de todas las personas contra la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes.
 
Bajo ese mandato, el 15 de diciembre de 2017, el Subcomité en mención emitió su informe con motivo de la última visita realizada a México del 12 al 21 de diciembre de 2016, realizando señalamientos en torno al Mecanismo Nacional y su respectiva atención a partir de la Ley General para Prevenir, Investigar y Sancionar la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, las cuales han sido atendidas por el MNP.
 
 SUBCOMITÉ PARA LA PREVENCIÓN DE LA TORTURA Y OTROS TRATOS O PENAS CRUELES, INHUMANOS O DEGRADANTES
 SEÑALAMIENTOS Y AVANCES
 

PARÁGRAFO SEÑALAMIENTO COMENTARIOS
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El Subcomité recomienda al Mecanismo Nacional de Prevención de la Tortura (MNP), a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CND)) y a las comisiones estatales de los derechos humanos que en sus programas de visitas prioricen la supervisión no anunciada de todos los lugares en los que ingresen, por los que transiten para su identificación o registro, o en los que permanezcan las personas inmediatamente luego de su privación de la libertad, independientemente de que la misma haya tenido lugar por motivos administrativos, migratorios o penales.
 
En 2018, el MNP ha llevado a cabo visitas a lugares de privación de la libertad en los Estados de Baja California, Puebla, Estado de México y la Ciudad de México sin previo anuncio de las visitas a las autoridades.
107  
Como lo establece el artículo 72 de la Ley General para Prevenir, Investigar y Sancionar la tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, el Mecanismo Nacional de Prevención que se prevé crear debe estar conforme al Protocolo Facultativo, siendo un órgano independiente y especializado adscrito a la Comisión Nacional de Derechos Humanos. Sin embargo, falta hasta la fecha el Reglamento que determinará la estructura, integración y funcionamiento del Mecanismo Nacional de Prevención y las Comisiones de las entidades como MNP locales.
 
A este respecto el 22 de diciembre de 2017, se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Reglamento del Mecanismo Nacional de Prevención de la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles Inhumanos o Degradantes.
Asimismo, en el mes de enero de 2018 se firmó un convenio de colaboración entre CNDH-MNPT con las Comisiones Estatales para establecer las bases de colaboración y apoyo, con el propósito de conjuntar acciones, en el ámbito de sus respectivas competencias, a efecto de diseñar y ejecutar programas para prevenir la tortura y otros tratos o penas crueles inhumanos o degradantes, en donde pudieran encontrarse personas privadas de su libertad, así como dar acompañamiento al personal del Mecanismo en las visitas que hagan a los lugares en que puedan encontrarse personas privadas de su libertad.
 
109  
Existe una brecha significativa en términos de hallazgos de tortura y malos tratos entre los que identifica el MNP respecto a los detectados por organismos y expertos internacionales y por la sociedad civil.
Para el Subcomité esto se debe a que el MNP carece de un enfoque en la prevención, también porque predominan las visitas anunciadas sobre las no anunciadas y la metodología de visita y entrevistas no es la adecuada para la detección de la tortura y malos tratos. En este sentido, la utilización predominante de entrevistas estructuradas en lugar de entrevistas abiertas en profundidad con las PPL sub registra el fenómeno de la tortura y los malos tratos. Tampoco se crean condiciones adecuadas para realizar entrevistas en forma confidencial y para profundizar y hallazgos de tortura y malos tratos y sobre las condiciones sistemáticas que las hacen posible.
 
En el informe del SPT en ningún apartado se especifican las razones o argumentos en torno a los hallazgos detectados por el MNPT, en contraste con los encontrados por la sociedad civil y expertos internacionales.
 
La nueva metodología que utiliza el MNPT establece como uno de los ejes primordiales el tener un diálogo abierto y de cooperación con las autoridades. Ello ha permitido solventar y atender de manera inmediata peticiones de personas privadas de la libertad a irregularidades detectadas por el MNPT al momento de las visitas no anunciadas.
A partir de enero de 2018 el MNPT realiza sus visitas sin previo aviso.
Las visitas que el MNPT ha llevado a cabo en Baja California, Puebla, Ciudad de México y Estado de México se efectuaron sin avisarse con anticipación; al llegar a los lugares de privación de libertad, en ese instante se tuvo entrevistas con los titulares del ramo por ejemplo Secretarios de Seguridad Pública y Procuradores Generales de Justicia.
110 Si bien hay informes después de las visitas, no se realizan recomendaciones ni se promueve un diálogo cooperativo con las altas autoridades del gobierno.
No hay seguimiento adecuado de los casos ni existe una política adecuada para reducir el riesgo de represalias.
 
En los informes del MNPT se establecen recomendaciones concretas a las autoridades, dependiendo de la problemática detectada.
Actualmente las visitas se hacen con enfoque estratégico. A modo de ejemplo, después de la visita no anunciada al CERESO Femenil de Santa Martha Acatitla, el MNPT se entrevistó con el Jefe de Gobierno de la Ciudad de México, con el cual se incentivó el diálogo cooperativo y giró instrucciones al Subsecretario de Centros Penitenciarios para que atender  los requerimientos del MNPT, por lo que se ha logrado resolver de forma inmediata, condiciones que pudiesen presentar factores de riesgo proclives a tortura y maltrato. Inclusive, con motivo de dicha reunión el Jefe de Gobierno manifestó su convicción de celebrar un convenio de colaboración con la CNDH/MNPT en materias de difusión, divulgación y capacitación, en el cual participarán de manera transversal, la Secretaría de Seguridad Pública, la PGJCDMX, la Dirección General de Justicia Cívica y de manera relevante la Dirección General de Policía Complementaria (policía procesal).
 
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El MNP no ha logrado diferenciarse de la CNDH. Sólo de manera reciente se ha adoptado una imagen institucional diferenciada, peso aún debe empezarse a desarrollar una metodología propia de visitas y un diálogo diferenciado. Esto ha producido un efecto de invisibilidad ante la sociedad civil y las PPL, fenómeno que la implementación efectiva de la Ley General pudiera mejorar.
 
El MNPT ya cuenta con imagen e identidad propia.
Lo anterior se logró a través de un concurso de diseño efectuado en colaboración con la Facultad de Artes y Diseño de la UNAM.
Como se ha dicho anteriormente, contamos con una metodología diferente a la antes desarrollada.
112  
Se evidencia una falta de legitimidad e interacción con la sociedad civil en consonancia de lo establecido con el Protocolo Facultativo. El Subcomité desea resaltar que estos problemas han sido reconocidos de parte de la CNDH en los diálogos mantenidos durante la visita. El Subcomité reconoce los esfuerzos llevados a cabo por la CNDH para consolidar el MNP sobre todo desde la gestión del actual Presidente. Al observar la visita, el subcomité identificó que la CNDH cuenta con personal con capacidad técnica para llevar adelante los cambios necesarios. El Subcomité saluda el que la nueva Ley General favorezca la participación de la sociedad civil en el desarrollo de las actividades del MNP y hace un llamado a que en la práctica se vea reflejado el importante papel que efectivamente puede desarrollar.
 
La Ley General de tortura en su artículo 77 establece que la persona titular del MNPT podrá invitar a las sesiones del Comité Técnico a personas, instituciones o representantes de la sociedad civil, de la academia o de organismos nacionales e internacionales relacionados con la protección y defensa de los derechos humanos, cuyos conocimientos y experiencia contribuyan a mejorar la operación o el cumplimiento de las funciones del MNPT.
Asimismo, el artículo 78, fracción XIII de esta Ley General preceptúa que también es atribución del MNPT promover la participación de las organizaciones de la sociedad civil en el desarrollo integral de sus actividades, en términos de lo establecido su artículo 77; esto es, en seno de las actividades que desarrolla el Comité técnico del MNPT.
   
 
 
El Subcomité reconoce la adecuada respuesta que obtuvo por parte de la CNDH y de la Comisión Estatal de Nuevo León a los requerimientos realizados por el Subcomité ante la detección de víctimas de torturas y malos tratos que solicitaron urgentes intervenciones.
 
 
 
 
No requiere comentario.
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En cumplimiento de su mandato, el Subcomité sigue ofreciendo su asesoramiento técnico, en particular en los apartados relacionados con el MNP:
Que se establezca un equipo diferenciado exclusivamente dedicado a funcionar como MNP en todas las entidades federativas, tras la aprobación de la Ley General Contra la Tortura.
 
El artículo 72 de la Ley General de Tortura señala que para garantizar de manera integral la prevención de la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanas o degradantes, se creó el MNPT como la instancia encargada de la supervisión permanente y sistemática de los lugares de privación de libertad en todo el territorio nacional.
Actualmente el MNPT funciona de esa manera, pues la Ley General de tortura y el Reglamento del MNPT señalan que el Mecanismo está adscrito a la CNDH como un área independiente de las visitadurías que integran a la misma.
El Mecanismo Nacional de Prevención tiene un equipo diferenciado al de la CNDH, un organismo conformado por 13 abogados, 3 psicólogos, dos médicos generales, 1 arquitecto urbanista, 2 maestras en educación, 1 contador público y 1 administrador.
 
   
Que el funcionamiento del MNP coordinadamente con los MNP locales de las entidades federativas se adapten a la jurisprudencia del Subcomité y mandato del Protocolo facultativo.
 
Para tales efectos se celebró el convenio de colaboración entre CNDH/MNPT y las comisiones locales de derechos humanos. (ver comentario al parágrafo 107).
   
Que se establezca un acuerdo de derivación de casos individuales identificados por el MP en sus visitas para el tratamiento de quejas, denuncias y constataciones médicas por parte de la CNDH y de las comisiones de las entidades federativas.
 
Se establece en los artículos 78, fracción IX de la Ley General y 36 del Reglamento del MNPT.
 
 
INDICADORES SOBRE LA TORTURA EN MÉXICO Y EN LA CNDH:Para este apartado se retomó la información presentada en el documento Indicadores sobre la tortura en México y la CNDH de la Dirección General de Planeación y Análisis de la CNDH de diciembre 2018.
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